Ijin prov, mencatut tulisannuya dalam blog ini...
Hehee... ^_^
Hubungan Presiden dan DPR
Saldi Isra
Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas
Kampus Limau Manis Padang Email: saldiisra@yahoo.com
Naskah diterima: 13/8/2013 revisi: 29/8/2013 disetujui: 6/9/2013
Abstrak
Hubungan antara eksekutif dan legislatif cenderung “kusut”. Kedua belah pihak acapkali tidak memahami fungsi dan kewenangan masing-masing lembaga. Ujungnya, pertikaian cenderung mengemuka dalam menjalankan peran masingmasing lembaga. Tulisan ini mencoba mengemukakan problematika hubungan dua lembaga negara: Presiden dan DPR.
Sekaligus akan dibahas bagaimana seharusnya kedua lembaga menata dirinya secara konstitusional agar tidak terbenam dalam kepentingan politik semata.
Kata kunci: Presiden, DPR, pembagian kekuasaan, checks and balances
Abstract
Relation between executive and legislative tends to be intricate. Both parties often do not understand the functions and authorities of their respective institutions. At the end, disputes often emerge in playing their roles. This writing tries to discuss the problems concerning two state institutions: the President and the Parliament. The analysis will also address how both institutions manage themselves constitutionally in order not to solely immerse in political interests.
Keywords: President, Parliament, division of power, checks and balances
Pendahuluan[1]
Dalam Rapat Kerja antara Komisi III DPR RI dengan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, Azis Syamsuddin, anggota Komisi III Dewan Pewakilan Rakyat
(DPR) dari Fraksi Partai Golkar melontarkan kata-kata yang dialamatkan kepada Denny Indrayana. Azis mengatakan “jangan cengengesan. Maaf Anda itu tidak ganteng. Kalau saya mau saya bisa minta anda keluar dari forum ini.” Peristiwa “tidak ganteng” tersebut akhirnya menjadi bahan olok-olok selama berhari-hari di dunia maya.
Bahkan, dalam banyak pertemuan semi-akademik yang penulis ikuti, kata-kata yang ditujukan Azis Syamsuddin kepada Wakil Menteri Hukum dan HAM Denny Indrayana tersebut sering kali disampaikan apabila peserta pertemuan berbisikbisik dengan teman di sebelahnya. Meski kata-kata yang disampaikan tidak persis sama dengan kalimat Azis, namun substansinya tidak jauh berbeda dengan kalimat yang di alamatkan kepada Wakil Menteri Hukum dan HAM tersebut.
Salah satu pengalaman empirik penulis, misalnya, sekitar dua minggu setelah kejadian antara Azis-Denny itu, dalam sebuah pertemuan di Jakarta, tanpa sengaja saya berbisik ke teman yang ada di sebelah sambil senyum-senyum kecil. Tiba-tiba, sembari mengarahkan telunjuk ke saya, Direktur Pusat Kajian Antikorupsi Fakultas Hukum UGM, Zainal Arifin Mochtar nyeletuk : “Maaf, Anda jangan cengengesan. Anda khan tidak ganteng. Kalau tidak bisa mengikuti dengan baik, saya bisa minta Anda keluar dari ruang pertemuan ini”. Di antara derai tawa mengiringi kelakar usil Zainal, salah seorang perserta yang lain secara spontan menimpali, “Anda, koq mirip Aziz Syamsuddin saja”.
Sekalipun reaksi masyarakat bisa bermacam-macam atas peristiwa “tidak ganteng” itu. Namun dalam konteks hubungan antar-lembaga negara, kejadian dalam Rapat Kerja Komisi III DPR RI itu tidak dapat dikatakan sebagai peristiwa sederhana. Bagaimanapun, kejadian itu menggambarkan adanya pola hubungan yang berjalan tidak baik antara DPR dan Kementerian Negara Hukum dan HAM (baca: pemerintah). Kejadian itu terasa semakin aneh karena “serangan” terhadap Denny datang dari anggota partai politik yang berada dalam barisan koalisi pendukung pemerintah.
Seperti dituliskan dalam Term of Reference (ToR) seminar ini, sudah agak lama terdengar keluhan di seputar tidak mulusnya hubungan antara eksekutif dan legislatif di negeri ini. Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dikecam sebagai kurang tegas, kurang cepat bertindak, peragu serta ditenggarai amat takut pada partai politik yang menentukan di DPR. Tak hanya itu, Yudhoyono juga dituduh lebih banyak berwacana daripada berbuat. Sementara itu, pada saat yang sama, orang juga berbicara tentang DPR yang sangat kuat sehingga mempersempit ruang gerak pemerintah.
Apabila dihubungkan dengan kutipan pada awal tulisan ini, sulit membantah apa yang dinukilkan dalam ToR kegiatan ini. Karena itu, pertanyaan mendasar yang seharusnya dimunculkan: mengapa hubungan presiden dan DPR terperosok ke dalam pola hubungan yang cenderung berada dalam ketegangan? Apakah semua ini dipicu oleh penguatan posisi konstitusional DPR setelah perubahan UUD 1945? Bagaimana menjelaskan ketegangan hubungan itu dalam konteks sistem pemerintahan, dalam hal ini sistem presidensial? Ujung semua itu, pertanyaan lain yang lebih mendasar: quo vadis hubungan Presiden dan DPR dalam sistem pemerintahan presidensial?
Pembahasan
beberapa Contoh Ketegangan Presiden-DPR
Apabila dilacak perjalanan masa kepemerintahan Yudhoyono, ketegangan hubungan antara pemerintah-DPR bukan sesuatu yang baru sama sekali. Misalnya, di hari-hari pertama masa pemerintahan Presiden Yudhoyono, gejala terjadinya pola hubungan yang meruncing antara pemerintah dan DPR sudah dapat dibaca dengan jelas. Hal ini dapat dilacak dari antara Yudhoyono dengan DPR. Kejadian ini bermula dari tahap awal proses pengisian jabatan Panglima TNI. Ketika itu, dalam hitungan hari sebelum mengakhiri masa jabatan sebagai presiden, Megawati Soekarnoputri memberhentikan Panglima TNI Jenderal Endriartono Sutarto[2] dan mengusulkan (untuk dikonsultasikan ke DPR) nama Jenderal Ryamizar Ryacudu.
Sebelum sempat dilakukan pembahasan di DPR, Yudhoyono dilantik sebagai presiden menggantikan Megawati. Dalam surat kepada DPR (26/10-2004), Presiden Yudhoyono menarik kembali usul penggantian panglima TNI.[3] Penarikan itu memicu ketegangan antara Yudhoyono dan DPR. Bahkan, sejumlah anggota DPR menggalang dukungan untuk menggunakan hak interpelasi. Sebagaimana ditulis Arief Mudatsir Mandan, usul hak interpelasi gagal disepakati karena penggagasnya yang berasal dari Fraksi Partai Golkar menarik diri.[4] Tetapi, dalam kenyataan, sebelum penarikan diri, hubungan pemerintah dan DPR benar-benar berada dalam suasa tegang. Suasana itu kian terasa karena muncul di minggu-minggu pertama Yudhoyono menjadi presiden. Padahal, secara normal, minggu-minggu pertama harus menggambarkan suasa bulan-madu antara Presiden dengan DPR.
Berikutnya, pada Februari 2005, dalam Rapat kerja gabungan Komisi II dan Komisi III DPR dengan Jaksa Agung Abdul Rahman Saleh (17/02-2005) berlangsung ricuh. Akibatnya, rapat tersebut ditutup lebih cepat dari jadwal seharusnya. Merujuk beberapa pemberitaan, kericuhan yang terjadi dalam sidang gabungan itu dipicu oleh pernyataan Anhar salah seorang anggota DPR peserta rapat gabungan mengatakan, “Masih adakah kemampuan Bapak untuk menegakkan benang basah, sehingga tidak seperti ustadz di kampung maling”.[5] Tuduhan “kampung maling” itu menimbulkan reaksi dari Jaksa Agung. Dalam “Mengakhiri Ricuh di Kampung Maling” dikemukakan, insiden “ustadz di kampung maling” punya dimensi yang lebih komplit terutama menyangkut pernyataan yang dianggap “tidak layak” dari anggota DPR dan reaksi yang dianggap ‘berlebihan’ dari pihak kejaksaan.[6] Ujung insiden itu, Komisi III DPR RI memutuskan untuk tidak melanjutkan tugas konstitusi dengan Jaksa Agung di bidang pengawasan dan anggaran, sepanjang masalah yang terjadi belum diselesaikan.[7]
Hampir setahun kemudian, kembali terjadi ketegangan antara pemerintah dan DPR terkait dengan kebijakan impor beras. Ketika itu, sejumlah partai politik di DPR menggalang dukungan untuk menggunakan hak angket. Dengan segala macam upaya, kelompok pendukung hak angket “menyerah” setelah Presiden Yudhoyono memberi isyarat agar semua partai politik yang tergabung dalam barisan koalisi memperbaiki dan mengkaji ulang “sistem politik yang berjalan tidak normal” dalam hubungan DPR dan pemerintah di DPR. Setelah isyarat itu, partai politik dalam barisan koalisi yang terlanjur mendukung hak angket, mencari jalan keluar yang cukup “cantik” untuk merespon keinginan Yudhoyono. Caranya, beberapa partai politik yang sejak semula mendukung hak angket, menggeser hak angket menjadi hak interpelasi.[8]
Pada tahun yang sama, rapat Badan Musyawarah DPR (3/10-2006), Panitia Kerja Penegakan Hukum dan Pemerintahan Daerah yang merupakan rapat gabungan Komisi II dan III DPR menilai proses hukum yang dilakukan atas anggota DPRD dalam berbagai kasus korupsi di daerah sudah mengarah ke kriminalisasi politik kebijakan pemerintah daerah.[9] Karena penilaian itu, Panitia Kerja meminta Presiden segera merehabilitasi dan memulihkan nama baik serta segenap hak anggota DPRD dan kepala daerah. Terkait dengan hal itu, Panitia Kerja meminta agar Presiden menegur keras Jaksa Agung karena tidak tepat menggunakan dasar hukum dan tidak mampu memimpin aparat kejaksaan di daerah dalam menangani kasus korupsi. Meski tidak menimbulkan ketegangan seperti beberapa kejadian yang dijelaskan di atas, langkah Komisi II dan Komisi III dapat dibaca sebagai teror politik dalam proses hukum.[10]
Selain sejumlah kasus yang digambarkan di atas, masih banyak kejadian yang dapat membuktikan ketegangan hubungan antara pemerintah dan DPR. Misalnya, sekitar Maret 2007, sejumlah anggota DPR menggalang penggunaan hak interpelasi soal Iran. Begitu pula dalam soal pengetatan remisi yang digagas Kementerian Hukum dan HAM, kegaduhan politik muncul lagi dengan adanya penggalangan dukungan penggunaan hak interpelasi. Kemudian, muncul rencana penggunaan hak interpelasi kepada Menteri Negara BUMN Dahlan Iskan. Yang paling terakhir, penggalangan dukungan untuk melakukan interpelasi terhadap langkah Yudhoyono memberikan Grasi lima tahun kepada Schapelle Corby.
Sistem Presidensial Pasca perubahan UUD 1945
Dalam ilmu negara umum (algemeine staatslehre) yang dimaksud dengan sistem pemerintahan ialah sistem hukum ketatanegaraan, baik yang berbentuk monarki maupun republik, yaitu mengenai hubungan antar pemerintah (eksekutif) dan badan yang mewakili rakyat.[11] Tak jauh berbeda dengan itu, Usep Ranawijaya menegaskan, sistem pemerintahan merupakan sistem hubungan antara eksekutif dan legislatif.[12] Pandangan serupa dikemukakan Gina Misiroglu, sistem pemerintahan adalah apabila lembaga pemerintah dilihat dari hubungan antara legislatif dan eksekutif.[13]
Sejalan dengan pandangan tersebut, Jimly Asshiddiqie mengemukakan, sistem pemerintahan berkaitan dengan pengertian regeringsdaad, yaitu penyelenggaraan pemerintahan oleh eksekutif dalam hubungannya dengan fungsi legislatif.[14] Cara pandang yang demikian sesuai dengan teori dichotomy, yaitu legislatif sebagai policy making (taak stelling), sedangkan eksekutif sebagai policy executing (taak verwe-zenlijking).[15] Dalam penyelenggaraan fungsi-fungsi negara, terjadi relasi yang saling mempengaruhi dalam penyelenggaraan kekuasaan eksekutif dan legislatif.[16]
Jamak dipahami, perkembangan sistem parlementer lebih menggambarkan perjuangan mengurangi kekuasaan absolut raja. Sementara itu, perkembangan sistem presidensial lebih banyak ditandai dengan masalah dasar, yaitu bagaimana mengelola hubungan antara presiden (ekeskutif) dengan lembaga legislatif. Karena sama-sama mendapat mandat langsung dari rakyat, sistem presidensial acap-kali terjebak dalam ketegangan antara eksekutif dengan legislatif. Hal itu sering terjadi jika kekuatan partai politik mayoritas di lembaga legislatif berbeda dengan partai politik presiden. Pengalaman demikian hampir terjadi pada semua negara yang mempratikkan sistem presidensial, termasuk di Amerika Serikat.
Sementara itu, jika partai mayoritas di lembaga legislatif sama dengan partai politik pendukung presiden atau mayoritas partai di lembaga legislatif mendukung presiden, praktik sistem presidensial mudah terperangkap menjadi pemerintahan otoriter. Terkait dengan isu itu, Arend Lijphart menegaskan: majoritarianism means the concentration of political power in the hand of majority, and if the presidency is the repository of this power, it means a very powerful president; in other words, the logic of presidentialism is that implies very strong, perhaps even overbearing, president.[17]
Dengan dukungan seperti itu, sebenarnya, sistem presidensial berayun antara dua pendulum. Pada salah satu sisi, pemerintahan yang tidak stabil, sementara di sisi lain dapat mudah terperangkap ke dalam praktik pemerintahan yang otoriter karena eksekutif yang mendapat dukungan mayoritas lembaga perwakilan rakyat potensial menjadikan presiden sangat berkuasa (a very powerful president). Kondisi demikian disebut Lijphart sebagai paradoxes of presidential power.[18] Peluang ke arah otoriter kian terbuka karena presiden memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai kepala negara dan sebagai kepala pemerintah. Dengan demikian, sistem presidensial tak hanya meletak-kan presiden sebagai pusat kekuasaan eksekutif tetapi juga pusat kekuasaan negara.
Dengan rentang kekuasaan yang begitu luas, jika dalam sistem parlementer obyek utama yang diperebutkan adalah parlemen, dalam sistem presidensial obyek utama yang diperebutkan adalah presiden.[19] Meskipun pada sistem presidensial tidak satupun lembaga negara yang menjadi fokus kekuasaan negara,[20] peran dan karakter individu presiden lebih menonjol dibandingkan dengan peran kelompok, organisasi, atau partai politik yang ada dalam negara.[21] Karena itu, banyak pendapat ahli dalam menguraikan ciri sistem presidensial cenderung memperhadapkan (vis a vis) posisi presiden dengan lembaga legislatif, terutama karena kedua lembaga negara ini sama-sama mendapat mandat langsung dari rakyat.[22]
Sadar atau tidak, pemikiran ke arah ciri itu pula yang hendak dibangun oleh para pengubah UUD 1945 dengan tetap mempertahankan sistem presidensial dengan melakukan purifikasi. Langkah pemurnian atau purifikasi itu dimaksudkan untuk mengurangi karakter sistem pemerintahan parlementer dalam sistem pemerintahan Indonesia. Selama empat kali perubahan UUD 1945 (1999-2002), purifikasi sistem presidensial itu di antaranya dilakukan dalam bentuk (1) mengubah proses pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dari pemilihan dengan sistem perwakilan (mekanisme pemilihan di MPR) menjadi pemilihan secara langsung; (2) membatasi periodesasi masa jabatan Presiden/Wakil Presiden; dan (3) memperjelas tata-cara pemakzulan Presiden/Wakil Presiden; dan (4) menata ulang lembaga perwakilan rakyat.
Dari keempat bentuk purifkasi itu, tiga di antaranya terkait langsung dengan hubungan antara presiden dengan DPR. Perubahan pemilihan dari sistem perwakilan menjadi pemilihan langsung misalnya, menjadi sebuah langkah besar sebagai bagian dari upaya purifikasi sistem presidensial. Bagaimanapun, selama presiden dan wakil presiden masih dipilih dengan sistem perwakilan, sulit menghindari presiden/wakil presiden untuk tidak bertanggung jawab kepada lembaga yang memilihnya. Merujuk pengalaman di bawah UUD 1945 (1945-1949 dan 1959-1999), pemilihan[23] presiden dan wakil presiden yang dilakukan MPR telah memaksa pimpinan eksekutif tertinggi bertanggung jawab secara politik kepada lembaga ini. Dengan adanya pertanggung-jawaban itu, amat terbuka kemungkinan presiden diberhentikan lembaga perwakilan karena alasan politik. Padahal, Giovanni Sartori menegaskan bahwa sistem politik dikatakan pemerintahan presidensial jika presiden: (i) result from populer election, (ii) during his or her pre-establish tenure cannot be discharged by a parliamentary vote, and (iii) heads or otherwise directs the government that he or she appoints.[24]
Selain masalah pemilihan langsung itu, perubahan paling besar terkait dengan penataan ulang lembaga perwakilan rakyat. Penataan tidak hanya menyangkut model baru dalam lembaga perwakilan dengan hadirnya Dewan Perwakilan Daerah, tetapi juga penataan ulang posisi MPR. Namun yang paling menonjol adalah perubahan atas sejumlah pasal yang terkait langsung dengan DPR. Sebagaimana diketahui, salah satu alasan mengubah UUD 1945, konstitusi hasil karya pendiri bangsa ini memberikan kekuasaan lebih besar kepada eksekutif (executive heavy) dengan tanpa batas-batas kekuasaan yang jelas dan minus checks and balances antara lembaga-lembaga negara. Kondisi begitu diperparah dengan meletakkan pusat kekuasaan dan tanggung jawab penyelenggaraan negara di tangan Presiden (concentration of power and responsibility upon the President).
Dengan tujuan membangun penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis, konstitusi harus mampu mencegah terjadinya penumpukan kekuasaan di satu cabang kekuasaan negara. Sebagaimana dikemukakan Cass R. Sustein, mencegah terjadinya penumpukan kekuasaan menjadi tujuan utama konstitusi, yaitu menciptakan kondisi awal kehidupan demokrasi yang lebih baik.[25] Bagaimanapun, bila eksekutif terlampau dominan sementara legislatif lemah, yang terjadi adalah kekuasaan eksekutif yang eksesif yang bekerja tanpa kontrol.[26] Dengan cara pandang seperti itu, di salah satu sisi, Perubahan Pertama UUD 1945 (1999) dilatabelakangi oleh pemikiran membatasi kewenangan presiden. Sementara di sisi lain, bagaimana memperkuat wewenang DPR.
Dengan latar belakang pemikiran itu, Perubahan Pertama UUD 1945 dilakukan perubahan atas 9 pasal yang meliputi: Pasal 5 ayat (1), Pasal 7, Pasal 9, Pasal 13 Ayat (2), Pasal 14, Pasal 15, Pasal 17 Ayat (2) dan Ayat (3), Pasal 20, dan Pasal 21. Semua pasal yang diubah pada Perubahan Pertama itu, dengan mudah dapat dilacak upaya zero zum game posisi konstitusional DPR dengan posisi konstitusional presiden. Lihat misalnya, Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945 menyatakan: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR” diubah menjadi “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”. Tidak berhenti hanya pada Pasal 5 Ayat (1), Pasal 20 Ayat (1) diubah pula dari “tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan DPR” menjadi “DPR mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang”.
Perubahan tersebut diikuti dengan perubahan Pasal 20 Ayat (2) dan penambahan Pasal 20 Ayat (3) dan Ayat (4) UUD 1945. Kemudian, dalam Perubahan Kedua diikuti dengan penambahan Pasal 20 Ayat (5) UUD 1945.
1. Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
2. Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
3. Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
4. Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, Rancangan undang-undang sah menjadi undangundang dan wajib diundangkan.
Jika dikaitkan dengan keinginan untuk melakukan purifikasi terhadap sistem presidensial, pengaturan dalam Pasal 20 UUD 1945 berbeda dengan model legislasi dalam sistem presidensial. Terkait dengan model itu, Saldi Isra dalam “Pergeseran Fungsi Legislasi” mengemukakan lima karakter proses legislasi atau pembentukan undang dalam sistem presidensial sebagai berikut. Pertama, proses awal persiapan rancangan undang-undang, eksekutif dan (anggota) legislatif punya kesempatan yang sama untuk mengajukan rancangan undang-undang. Kedua, semua rancangan undang- undang dibahas dan disetujui lembaga legislatif. Ketiga, karena pembahasan dan persetujuan menjadi wewenang eksklusif lembaga legislatif, pemegang kekuasaan eksekutif dapat mengajukan keberatan atau menolak (dalam bentuk veto) rancangan undang-undang yang disetujui legislatif. Keempat, sesuai dengan prinsip supremacy of legislative power pembentukan undang-undang dalam sistem presidensial, keberatan atau penolakan eksekutif dapat ditolak kembali oleh legislatif (veto override). Kelima, terkait dengan penolakan lembaga legislatif atas veto presiden, rancangan diumumkan dan dinyatakan berlaku menjadi undang-undang.[27]
Selain masalah fungsi legislasi, praktik sistem presidensial setelah perubahan UUD 1945 sangat diwarnai oleh kehadiran Pasal 20A (2) UUD 1945 yang menyatakan bahwa dalam melaksanakan fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan, DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Sejauh yang dapat diamati, penggunaan ketiga hak itu (terutama hak angket dan interpelasi) telah menimbulkan kegaduhan dalam hubungan antara DPR dan presiden. Beberapa fakta menunjukkan, hak interpelasi khususnya, agaknya digunakan secara berlebihan (over dosis). Jika hak itu digunakan secara benar, mungkin tidak perlu diperdebatkan secara mendalam. Pengalaman sejauh ini, hak interpelasi acapkali digunakan seperti hendak menakut-nakuti pemerintah. Tidak hanya itu, terlihat juga kecenderungan hak itu digunakan sebagai bagian dari strategi untuk bargaining dengan pihak eksekutif.
Sebetulnya, jika diletakan dalam bingkai sistem pemerintahan, Robert L Madex secara implisit mengemukakan, hak angket dan interpelasi merupakan instrumen yang tumbuh dalam praktik sistem parlementer, bukan dalam sistem presidensial. Terkait dengan isu ini, lebih Robert L Madex menegaskan:
In a presidential system of government, with its stricter separation of powers, cabinet members are primarily responsible to the elected head of executive branch, the president. But a parliamentary system is based on making govern-ment ministers accountable directly to the majority in the legislature and, therefore, indirectly to the voters who elected them. Interpelation is a way of calling executive branch officers are to account to their supervisor for their actions. Along with regular elections, it is the heart of the process of accounta-bility in a parliamentary system of government.[28]
Berdasarkan penjelasan tersebut di atas, dalam batas-batas tertentu, sistem presidensial Indonesia masih mengandung unsur-unsur sistem parlementer. Memang benar, sulit menemukan sebuah sistem yang benar-benar bebas dari pengaruh sistem yang lain. Namun dalam banyak kejadian, pola hubungan DPR dan presiden menjadi lebih berwajah sistem parlementer jika dibandingkan berwajah sistem presidensial. Semua itu menjadi semakin rumit karena sebagian anggota DPR sering menampakkan diri sebagai wakil partai politik daripada sebagai wakil rakyat.
Menambah Wewenang DPR Via Undang-Undang
Selain terkait dengan fungsi legislasi dan penggunaan hak ienterpelasi yang over dosis, dalam hubungan dengan presiden, DPR memiliki dua senjata yang cukup ampuh, yaitu keharusan pelaksanaan sejumlah agenda kenegaraan yang memerlukan “persetujuan” dan “pertimbangan” DPR. Misalnya, persetujuan DPR diperlukan presiden dalam: (1) menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain; (2) setelah presiden menerbitkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang; dan (3) anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan Presiden dengan persetujuan DPR. Sementara itu, pertimbangan DPR diperlukan dalam: (1) mengangkat duta; (2) menerima penempatan duta negara lain; (3) dan memberi amnesti dan abolisi.
Sebetulnya, senjata “persetujuan” dan “pertimbangan” tersebut masih muncul dalam proses pengisian jabatan-jabatan strategis yang diatur di level undangundang. Misalnya, pengisian jabatan Kepala Polisi RI, sebagai user, presiden tidak bisa mandiri memilih dan menentukan Kapolri. Dalam hal ini, Pasal 11 UU Nomor 2/2002 tentang Kepolisian Negara RI menyatakan (1) Kapolri diangkat dan diberhentikan Presiden dengan persetujuan DPR dan (2) usul pengangkatan dan pemberhentian Kapolri diajukan oleh Presiden kepada DPR disertai dengan alasannya. Pola yang tidak begitu jauh berbeda dapat pula ditemukan dalam pengisian Panglima TNI.
Sepanjang yang bisa dilacak, proses pengisian Kapolri dan Panglima TNI, DPR menunjukan gejala hendak mengambil dan sekaligus membatasi kewenangan presiden dalam pengisian kedua jabatan itu. Misalnya, ketika presiden mengusulkan satu nama ke DPR, mayoritas kekuatan politik di DPR meminta agar presiden memberikan nama paling tidak dua nama. Alasan yang selalu mengemuka, dengan dua nama DPR dapat memilih calon yang terbaik. Sebagai sebuah jabatan yang menjadi bagian kekuasaan eksekutif, pemikiran untuk melakukan seleksi lebih lanjut di DPR (karena calon lebih dari satu orang) dapat dikatakan sebagai sebuah bentuk kekeliruan dalam memaknai kata “persetujuan”. Karena user-nya adalah presiden, DPR atau komisi yang ditunjuk hanya sebatas setuju atau tidak nama yang diajukan.
Dalam praktik sistem presidensial Amerika Serikat, misalnya, hak konfirmasi (confirmation) kepada Senat adalah sesuatu yang biasa. Meskipun demikian, anggota Senat dan Senat sendiri paham betul bahwa kekuasaan mereka sangat terbatas, yaitu sebatas memberikan konfirmasi. Dalam buku “The Senate’s Role in Confirmation of Political Appointees” dituliskan secara tegas peran yang dilakukan presiden dengan peran yang dilakukan Senat. Dalam hal ini, seleksi dan nominasi (selection and nomi-nation) dilakukan presiden, sedangkan Senant hanya sebatas mengkonfirmasi nama yang diusulkan presiden.[29] Perbedaan secara tegas kewenangan presiden dan Senat dalam pengisian jabatan publik itu sekaligus menjadi gambaran bagaimana mekanisme check and balances dibangun dalam praktik penyelenggaraan negara di negeri Uncle Sam tersebut.
Begitu pula dalam pengisian lembaga-lembaga negara independen, DPR begitu dominan dan memiliki kecenderungan untuk memperbesar kewenangannya. Bahkan, perkembangan terkini, proses pengisian semua lembaga negara independen tidak ada yang tidak bersentuhan dengan DPR. Secara teoritis, pola demikian menjadi bangunan pelaksanaan mekanisme check and balance antara DPR dan presiden dalam pengisian lembaga negara independen. Bahkan, namanama hasil seleksi pemerintah dilanjutkan dengan mekanisme fit and proper test di DPR. Namun yang menjadi persoalan bukan adanya mekanisme fit and proper test, tetapi lebih pada kecenderungan DPR “masuk” ke wilayah kewenangan presiden.
Misalnya, dalam Pasal 13 Ayat (5) UU No 15/2011 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum ditegaskan, Tim Seleksi (yang dibentuk Presiden untuk menyeleksi calon anggota penyelenggara Pemilu, KPU dan Bawaslu) harus melaporkan setiap tahapan seleksi kepada DPR. Dalam cara pandang yang sederhana, aturan tersebut bisa jadi hadir dengan niat baik. Namun, jika diletakkan dalam bingkai wilayah kewenangan presiden dan DPR, ketentuan “harus melaporkan setiap tahapan seleksi kepada DPR” tersebut dapat dimaknai sebagai bentuk konkret DPR memasuki wilayah kewenangan presiden.
Kecenderungan lain DPR memasuki ke wilayah kewenangan DPR dapat dilacak dalam Pasal 15 Ayat (4) dan Pasal 89 Ayat (5) UU No 15/2011 yang memberi peluang bagi DPR menolak sebagian dan/atau semua calon yang dipilih Tim Seleksi. Apabila DPR menolak sebagian dan/atau semua calon yang dihasilkan Tim Seleksi, Presiden harus mengajukan kembali dua kali lipat dari jumlah yang dibutuhkan. Apalagi, secara eksplisit dinyatakan pengajuan ulang calon anggota KPU/Bawaslu tidak boleh berasal dari nama-nama yang telah diajukan ke DPR sebelumnya.[30]
Figur Presiden, Faktor Kunci?
Pembentuk konstitusi (framers of the constitution) Amerika Serikat (AS) berupaya mendesain sistem pemerintahan yang berbeda dengan sistem parlementer Inggris. Menurut CF Strong, the conception of independence of the executive from the legislative merupakan salah satu konsep yang disepakati para pendiri negara AS.[31] Pemisahan itu diatur dalam Article I dan Article II Konstitusi Amerika Serikat. Tidak hanya pemisahan antara legislatif dan eksekutif, posisi presiden sebagai kepala negara sekaligus sebagai kepala pemerintahan pertama kali muncul di AS pada abad ke-18.[32] Menurut Harun Alrasid, jabatan presiden dalam negara berbentuk republik demikian merupakan hasil Konvensi Federal pada 1787: “The executive power shall be vested in a President of the United States of America...”.[33] Sebagaimana dinyatakan Jack Bell, sekalipun memilih presiden dan menolak raja, para perancang konstitusi Amerika Serikat memutuskan bahwa presiden harus mempunyai kekuatan yang memadai untuk menyelesaikan rumitnya masalah bangsa (the executive must have the power to cope with the problems of nation).[34] Karena itu, dirancanglah konstitusi yang memberikan kekuasaan besar kepada presiden, namun dengan tetap menutup hadirnya pemimpin sejenis raja yang tiran.[35]
Berdasarkan desain sistem pemerintahan yang demikian, meskipun di sistem presidensial tak satupun lembaga negara yang menjadi fokus utama kekuasaan negara sebagaimana diulas Doglas V Verney di atas,[36] peran dan karakter individu presiden lebih menonjol dibandingkan dengan peran kelompok, organisasi, atau partai politik yang ada dalam negara.[37] Pandangan tersebut hendak menegaskan bahwa figur kuat (namun bukan seorang yang otoriter) akan menjadi faktor kunci menggerakkan praktik sistem presidensial. Karena posisi demikian, sistem presidensial meletakkan presiden sebagai single chief executive, yaitu kekuasaan yang tak terbelah dengan posisi lain di jajaran eksekutif.
Dalam berhadapan dengan DPR atau lembaga perwakilan rakyat, posisi politik yang demikian sangat diperlukan. Bagaimanapun, sekalipun presiden dan DPR sama-sama mendapat mandat langsung dari rakyat memalui pemilihan umum, pada tataran praktik yang terjadi sesungguhnya adalah rebutan pengaruh antara presiden dan DPR di hadapan rakyat. Apalagi, secara kodrati, sistem presidensial dibangun dalam desain pengaruh di antara dua kutub kekuasaan, yaitu presiden dengan pengaruh lembaga perwakilan rakyat. Dengan desain seperti itu, jangan pernah berfikir bahwa lembaga perwakilan rakyat tak akan pernah menggerogoti kewenangan yang dimiliki presiden.
Bahkan, bangunan koalisi besar (over size coalition) pun tidak menjadi jaminan bahwa pemegang kekuasaan legislatif tidak akan mengganggu pihak eksekutif. Jikalau hendak diperhadapkan dengan DPR, figur presiden harus mampu mengimbangi 560 orang anggota DPR. Dalam pengertian itu, karakter presiden yang lemah akan dengan mudah diombang-ambingkan political game yang dikembangkan sejumlah kekuatan politik di DPR. Semakin rapuh karakter seorang presiden, wajah DPR akan kelihatan makin garang dan menonjol di pentas politik secara keseluruhan.
Apabila situasi itu berkembang, betapapun kuatnya rancang-bangun konstitusi (constitutional engineering) membentengi eksekutif, hampir dapat dipastikan presiden akan kesulitan berhadapan dengan DPR. Dalam fungsi legislasi, misalnya, UUD 1945 memberikan posisi seimbang (fifty-fifty) antara pemerintah dan DPR dalam membahas dan menyetujui rancangan undang-undang. Namun dalam praktik, pemerintah terlihat begitu cepat menyerah terhadap keinginan sebagian kekuatan politik di DPR. Padahal, jika pemerintah mampu hadir dengan karakter yang kuat, tidak akan banyak undang-undang yang diuji ke Mahkamah Konstitusi karena dinilai bertentangan dengan UUD 1945. Salah satu contoh yang dapat membuktikan ini adalah bagaimana pemerintah menyerah kepada kekuatan mayoritas DPR yang menghendaki penyelenggara pemilu (KPU dan Bawaslu) diisi oleh para mereka yang berasal dari partai politik. Padahal jauh sebelumnya, pemerintah dengan tegas mengatakan akan bertahan dengan syarat yang ada dalam UU No 22/2007 : calon anggota KPU dan Bawaslu harus mundur dari partai minimal lima tahun sebelum mendaftarkan diri.
Beruntung masih ada nyali Mahkamah Konstitusi mengoreksi pilihan politik pembentuk UU No 15/2011. Sebagaimana diketahui, melalui Putusan No 81/ PUU-IX/2011, Mahkamah Konstitusi menutup ruang bagi anggota partai politik menjadi calon anggota penyelenggara pemilu. Apabila hendak berkarir sebagai penyelenggara pemilu, kesempatan diberikan bagi mereka yang mundur dari partai politik sekurang-kurangnya lima tahun pada saat pendaftaran. Dengan putusan itu, penyelenggara pemilu dikembalikan pada semangat Pasal 22E Ayat (5) UUD 1945 yang menyatakan pemilu diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang mandiri.
Kesimpulan
Quo Vadis hubungan Presiden dan dPR?
Hendak ke mana hubungan presiden dan DPR? Hampir Semua ahli yang mendalami sistem pemerintahan terutama sistem presidensial, pasti paham bahwa tidak mudah dan tidak sederhana membawa pola hubungan yang tidak ada ketegangan sama sekali. Situasinya kian rumit apabila sistem presidensial dibangun di atas sistem kepartaian majemuk yang minus manajemen pengelompokan kekuatan partai politik di lembaga perwakilan rakyat. Guna membangun pola hubungan yang lebih baik, langkah pertama yang harus dilakukan adalah membangun kesadaran bahwa di antara kedua lembaga dalam desain hubungan antar-lembaga mereka memiliki kewenangan masing-masing. Bahkan dalam teori hukum tatanegara, pola hubungan lembaga legislatif dan lembaga eksekutif berada dalam desain separation of power.
Untuk itu, kedua lembaga harus berupaya menjalankan kewenangan masingmasing secara lebih optimal demi mencapai tujuan bernegara. Perlu dijadikan catatan, sekalipun sejumlah partai politik menjadi bagian dari koalisi pemerintah, dalam pola hubungan antar-lembaga anggota DPR dan jajaran eksekutif berada dalam kotak yang berbeda. Pada titik itu, posisi dan kewenangan lembaga harus menjadi prioritas utama dibandingkan hubungan koalisi. Terkait dengan masalah ini, menarik menyimak apa yang dilakukan sebagian anggota DPR setelah penggunaan hak angket Bank Century. Ketika itu, di mana setelah Opsi C menang voting di DPR, harusnya semua anggota DPR menerimanya sebagai putusan institusi DPR. Namun faktanya, sejumlah anggota DPR masih bersuara berbeda dengan Opsi C.
Kedua, beberapa tahun terakhir, hubungan antara eksekutif dan legislatif lebih banyak menghasilkan ketegangan. Salah satu penyebabnya, DPR gagal menjaga titik keseimbangan terutama antara fungsi legislasi dengan fungsi pengawasan. Jujur saja, fungsi pengawasan bergerak lebih cepat dibandingkan dengan fungsi legislasi. Padahal banyak fakta membuktikan upaya menggunakan fungsi pengawasan banyak yang mati di tengah alias layu sebelum berkembang. Karena pengalaman itu, banyak masyarakat menjadi kehilangan kepercayaan terhadap DPR. Apalagi, akhir-akhir ini tersingkap ke permukaan perilaku koruptif sebagian anggota DPR.
Ketiga, pola hubungan presiden-DPR seharusnya dibangun dalam bingkai etika yang kokoh. Karena menyangkut hubungan antar-lembaga, pandangan perseorangan tidak boleh merepresentasikan pendapat lembaga. Selama ini, sejumlah pengalaman membuktikan terlalu banyak respon individual yang mengatasnamakan lembaga jauh sebelum lembaga membahas dan memutuskannya secara internal. Kadangkala, opini perseorangan seolah-olah menjadi pandangan lembaga. Oleh karena itu, membangun hubungan antar-lembaga memerlukan pengendalian diri yang konstruktif. Tanpa itu, pola hubungan akan selalu terjebak pada riuh-rendah yang minus substansi.
Terlepas dari itu semua, menemukan titik kesetimbangan pola hubungan antara eksekutif dan legislatif memang tidak seperti membalik telapak tangan, memerlukan waktu yang tidak sebentar. Meski begitu, berlama-lama dan berlarut-larut dalam pola hubungan yang riuh-rendah juga tidak produktif guna kelangsungan penyelenggaraan bernegara. Karena, saya percaya, kedewasaan berpolitik menjadi kunci utama.
Daftar Pustaka
Buku
Arief Mudatsir Mandan, 2006, Mendung di Atas Senayan, Pustaka Indonesia Satu, Jakarta
Bivitri Susanti dkk, 2000, Semua Harus Terwakili: Studi Mengenai Reposisi MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan Indonesia, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, Jakarta
C.F. Strong, 1975, Modern Political Constitution An Introduction to the Comparative Study of their History and Existing Form, Sidwick & Jackson Ltd., London
Cass R. Sunstein, 2001, Designing Democracy, What Constitution Do, Oxford University Press, New York
Douglas V. Verney, 1992, Parliamentary Government and Presidenstial Government, dalam Arendt Lijphart (edit.), Parliamentary versus Presidential Goverment, Oxford University Press
Gina Misiroglu, 2003, the Handy Politics Answer Book, Visible Ink, Detroit
Giovanni Sartori, 1997, Comparative Constitutional Engineering, New York Unversity Press
Harun Al-Rasyid, 1999, Pengisian Jabatan Presiden, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta. Harun Alrasyid, 1999, Pengisian Jabatan Presiden, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta
Hendarmin Danadireksa, 2007, Arsitektur Konstitusi Demokratik, Fokus Media, Bandung
I Made Pasek Diantha, 1990, Tiga Tipe Pokok Sistem Pemerintahan dalam Demokrasi Modern, Abardin, Bandung
Jack Bell, 1967, The Presidency: Office of Power, Allyn and Bacon Inc
Jimly Asshiddiqie, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Buana Ilmu Populer
Juan J. Linz & Arturo Valenzuela (edit.), The Failure of Presidensial Democracy, the Johns Hopkins University Press, Baltimore and London
Louis W. Koenig, 1964, The Chief Executive, Harcourt, Brace & World, Inc.
Michael K Connor dan Matthew D Rangel (edits.), 2009, The Senate’s Role in
Confirmation of Political Appointees, Nova Science Publishers, Inc., New York Robert L Madex, 1996, Constitutional Concepts, Congressional Quarterly Inc, Washington
Saldi Isra, 2010, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta
Usep Ranawijaya, 1983, Hukum Tata Negara Indonesia: Dasar-dasarnya, Ghalia Indonesia, Jakarta.
Valina Singka Subekti, 2008, Menyusun Konstitusi Transisi: Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Rajawali Pers, Jakarta Makalah, Jurnal dan Surat Kabar
Denny Indrayana, 2007, Mendesain Presidensial yang Efektif, Bukan “Presiden Sial” atawa “Presiden Sialan”, Makalah disampaikan dalam Pertemuan Ahli Hukum Tata Negara “Melanjutkan Perubahan UUD 1945 Negara RI”, di Bukittingg, 11-13 Mei
Harun Alrasyid, 2002, Kajian Sistem Pemerintahan dan Ruang Lingkupnya, dalam Basement, Majalah Mahasiswa Universitas Pasundan, Vol. 3., No. III, Juni, Bandung
Saldi Isra, 2005, Mengakhiri Ricuh di ‘Kampung Maling’, dalam harian Media Indonesia, 21 Februari, Jakarta.
Saldi Isra, 2006, Angket Kandas, Angkat Beras, Harian Kompas, 27 Januari Jakarta.
Saldi Isra, 2006, Teror Politik Proses Hukum, Harian Kompas, 6 Oktober, Jakarta.
Saldi Isra, 2012, Sengkarut Relasi Lembaga Negara, dalam Harian Media Indonesia, 4 Januari, Jakarta.
Saldi Isra, 2012, Ancaman Lain Kemandirian KPU, dalam Harian Kompas, 9
Januari, Jakarta.
Saldi Isra, lahir Paninggahan, Solok-Sumatera Barat, 20 Agustus 1968. Guru Besar Hukum Tata Negara dan Ketua Program Doktoral (S3) Fakultas Hukum Universitas Andalas. Saldi juga merupakan Direktur pada Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas.
[1] Paragraf 1 dan 3 Pendahuluan ini diambil dari Saldi Isra, 2012, Sengkarut Relasi Lembaga Negara, dalam Harian Media Indonesia, 4 Januari, Jakarta.
[2] Berdasarkan keterangan Ketua DPR Agung Laksono, Presiden Megawati mengajukan surat ke DPR karena Jenderal Endriartono Sutarto mengundurkan diri.
[3] Penjelasan lebih rinci ketegangan politik di sekitar pergantian Penglima TNI ini dapat dibaca, misalnya, Arief Mudatsir Mandan, 2006, Mendung di Atas Senayan, Pustaka Indonesia Satu, Jakarta, hal. 83-124.
[6] Saldi Isra, 2005, Mengakhiri Ricuh di ‘Kampung Maling’, dalam harian Media Indonesia, 21 Februari, Jakarta.
[7] Sikap tersebut termuat dalam surat mengenai laporan kronologi raker gabungan yang ditujukan kepada Ketua DPR. Surat tertanggal 17 Februari 2005 tersebut ditandatangani Ketua Komisi III A Teras Narang dan Ketua Komisi II Ferry Mursyidan Baldan. Lebih jauh baca Kompas, 19/012005.
[11] Harun Alrasyid, 2002, Kajian Sistem Pemerintahan dan Ruang Lingkupnya, dalam Basement, Majalah Mahasiswa Universitas Pasundan, Vol. 3., No. III, Juni, Bandung, hal. 1.
[12] Usep Ranawijaya, 1983, Hukum Tata Negara Indonesia: Dasar-dasarnya, Ghalia Indonesia, Jakarta, hal. 72.
[14] Jimly Asshiddiqie, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Buana Ilmu Populer, hal. 311.
[15] I Made Pasek Diantha, 1990, Tiga Tipe Pokok Sistem Pemerintahan dalam Demokrasi Modern, Abardin, Bandung, hal. 20.
[16] Bivitri Susanti dkk, 2000, Semua Harus Terwakili: Studi Mengenai Reposisi MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan Indonesia, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, Jakarta, hal. 7.
[17] Arend Lijphart, 1994, Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoritical Observations, dalam Juan J. Linz & Arturo Valenzuela (edit.), The Failure of Presidensial Democracy, the Johns Hopkins University Press, Baltimore and London. hal. 101.
[20] Douglas V. Verney, 1992, Parliamentary Government and Presidenstial Government, dalam Arendt Lijphart (edit.), Parliamentary versus Presidential Goverment, Oxford University Press, hal. 46-47.
[22] Saldi Isra, 2010, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta, hal. 6.
[23] Harun Al-Rasyid menolak menyebut presiden dipilih MPR, namun lebih tepat disebut ditetapkan MPR. Lebih jauh lihat Harun Al-Rasyid, 1999, Pengisian Jabatan Presiden, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta.
[24] Giovanni Sartori, 1997, Comparative Constitutional Engineering, New York Unversity Press, hal. 84.
[25] Cass R. Sunstein, 2001, Designing Democracy, What Constitution Do, Oxford University Press, New York, hal. 6.
[26] Valina Singka Subekti, 2008, Menyusun Konstitusi Transisi: Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Rajawali Pers, Jakarta, hal. 187.
[28] Robert L Madex, 1996, Constitutional Concepts, Congressional Quarterly Inc, Washington, hal. 143. Dalam penjelasan lebih lanjut, Robert L Madex tidak membedakan secara tajam antara hak angket dengan hak interpelasi.
[29] Lihat Michael K Connor dan Matthew D Rangel (edits.), 2009, The Senate’s Role in Confirmation of Political Appointees, Nova Science Publishers, Inc., New York, hal. 3-4.
[30] Kritik lebih jauh kehadiran Pasal 15 Ayat (4) dan Pasal 89 Ayat (5) UU No 15/2011 dapat dibaca lebih jauh Saldi Isra, 2012, Ancaman Lain Kemandirian KPU, dalam Harian Kompas, 9 Januari, Jakarta.
[31] C.F. Strong, 1975, Modern Political Constitution An Introduction to the Comparative Study of their History and Existing Form, Sidwick & Jackson Ltd., London, hal. 233.
[32] Denny Indrayana, 2007, Mendesain Presidensial yang Efektif, Bukan “Presiden Sial” atawa “Presiden Sialan”, Makalah disampaikan dalam Pertemuan Ahli Hukum Tata Negara “Melanjutkan Perubahan UUD 1945 Negara RI”, di Bukittingg, 11-13 Mei., hal. 3.
[36] Lihat kembali catatan kaki nomor 22.
[37] Lihat kembali catatan kaki nomor 23.
Sumber : KLIK DISINI!!!
Time in Jakarta 
0 komentar:
Posting Komentar